deel 1 Algemene toelichting Inleiding. De grondslag van de bevoegdheid tot het vaststellen van de verordening is gelegen in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een grondgedachte achter de verordening is dat de provincie bij de vaststelling van strategisch beleid (zoals het Omgevingsplan) steeds moet afwegen welke onderdelen van het voorgestane beleid zo belangrijk zijn dat deze in acht genomen moeten worden bij ruimtelijke besluiten van gemeenten. (Het gebruik van dit instrument is met name aangewezen als de gemeentelijke beleidsruimte voor de vaststelling van de inhoud of de inrichting van bestemmingsplannen, al dan niet voorwaardelijk, naar het oordeel van het Rijk of de provincie moet worden genormeerd of ingeperkt; MvT, TK, 2002-2003, 28916, nr. 3, p. 42). Provinciale regels worden in dit geval gesteld vanuit provinciale ruimtelijke belangen. De verordening is een middel om provinciaal beleid te verwezenlijken. Als het provinciaal bestuur een verordening vaststelt (het rijk heeft overigens een vergelijkbare bevoegdheid tot het vaststellen van algemene regels) wordt daarmee de beslissingsruimte van gemeenten ingekaderd. Dit is de kern van de regels zoals bedoeld in art. 4.1 Wro. Gemeenten hebben de plicht bestemmingsplannen vast te stellen voor het eigen gemeentelijk grondgebied dat per definitie ook steeds tevens provinciaal grondgebied is. Vanuit die optiek is het ook noodzakelijk dat provinciale regelgeving in gemeentelijke plannen doorwerkt. De verordening richt zich dan ook primair tot de gemeentelijke bestuursorganen. De verordening raakt immers de inhoud van bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen, projectuitvoeringsbesluiten (en zo nodig ook de toelichting of de onderbouwing van genoemde besluiten) alsmede van beheersverordeningen. Voor de burger heeft deze systematiek als voordeel dat er eenheid ontstaat in ruimtelijk relevante regelgeving: regels van rijk en provincie werken door in gemeentelijke plannen en besluiten (die het dichtst bij de burger staan). Voor de gemeenteraad ontstaat de plicht binnen, in beginsel, een jaar na inwerkingtreding van de verordening, een bestemmingsplan of een beheersverordening vast te stellen met inachtneming van de verordening. Bij de verordening kan, ingevolge het bepaalde in artikel 4.1, tweede lid Wro een andere termijn worden gesteld (voor het opstellen van een nieuw bestemmingsplan of aanpassing van geldende bestemmingsplannen aan de inhoud van de verordening). Hoewel niet in de bepalingen van de Wro voorzien lijkt een redelijke uitleg van art. 4.1, tweede lid Wro te zijn dat bestemmingsplannen, die op het moment van inwerkingtreding van de verordening reeds voldoen aan het bepaalde in de verordening of in de verordening gestelde normen niet overschrijden, niet behoeven te worden aangepast. Ook in de rechtswetenschappelijke literatuur wordt aangenomen dat het overbodig is en daarmee in strijd met het doel van de wet dat gemeenteraden bestemmingsplannen moeten vaststellen die niet aangepast behoeven te worden. Een vraag in dit verband is ook in hoeverre, bij het stellen van algemene regels, aan gemeenten nog beleidsruimte kan worden geboden. Een keuze is in de verordening, ten aanzien van bepaalde thema's, 'maximale grenzen' aan te geven die gemeenten niet mogen overschrijden. Bij de vertaling daarvan in het bestemmingsplan kan de gemeente de keuze maken of men, na afweging van lokale omstandigheden en belangen, zover wil gaan als de verordening toelaat. Denkbaar is ook dat het gemeentebestuur geen gebruik maakt van ontwikkelingen die in de verordening, binnen bepaalde grenzen, zijn toegelaten. In dat geval wordt het bestemmingsplan op dat specifieke punt niet aangepast aan de verordening. Ook hier lijkt sprake van enige discrepantie met de uitdrukkelijke wetsbepaling van art. 4.1, tweede lid. Anderzijds is er een aanknopingspunt in de parlementaire stukken te vinden (zie Nota n.a.v. het verslag, TK 2004-2005, 28916, nr. 12, p.57: "Algemene regels en aanwijzingen kunnen aan de gemeente enige mate van beleidsvrijheid bieden bij de vertaling in het bestemmingsplan"). Wat deze verordening betreft geldt dan ook primair dat een bestemmingsplan, dat in de verordening aangegeven grenzen niet overschrijdt, niet behoeft te worden aangepast. In de verordening worden tevens 'voorwaardelijke normen' gesteld in die zin dat regels worden gesteld omtrent de toelichting bij een bestemmingsplan of de ruimtelijke onderbouwing bij een besluit. Zo mogen bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen eerst worden toegelaten indien de toelichting voldoet aan bepaalde motiveringseisen. De grondslag daarvoor is eveneens gelegen in art. 4.1, eerste lid van de Wro dat de mogelijkheid kent tot het stellen van regels omtrent de toelichting of de ruimtelijke onderbouwing. Wat deze 'voorwaardelijke normen' betreft kan nog worden opgemerkt dat wanneer een ruimtelijke ontwikkeling slechts binnen zekere randvoorwaarden wordt toegelaten, al hetgeen niet aan die randvoorwaarden voldoet niet is toegelaten. In dat verband wordt tevens nog verwezen naar de hierboven weergegeven citaat uit de memorie van toelichting waaruit volgt dat rijk en provincie de beleidsruimte van gemeenten al dan niet voorwaardelijk kunnen normeren. Considerans. - Het waarom van de verordening    - In art. 4.1 Wro heeft de wetgever de bevoegdheid gegeven bij of krachtens provinciale verordening regels te stellen "indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken". Dit betreft een motiveringsvereiste. Voor de motivering van de in de verordening geregelde onderwerpen wordt verwezen naar het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018. Voorts is in de artikelsgewijze toelichting aandacht besteed aan de motivering van de verschillende onderwerpen / beleidskeuzes die deel uitmaken van de verordening. In algemene zin wordt nog gewezen op het volgende. Bij de vaststelling van het Omgevingsplan is besloten een select aantal provinciale belangen (onderdelen uit het Omgevingsplan) te regelen in de verordening. Het betreft een aantal concreet geformuleerde provinciale beleidsdoelen waarvoor, met het oog op het gewicht dat vanuit het provinciaal belang daaraan wordt toegekend en met het oog op een goede ruimtelijke ordening, regeling bij verordening noodzakelijk wordt geacht (en niet de inzet van lichtere instrumenten). Tevens wordt beoogd ten aanzien van de in de verordening geregelde onderwerpen een bepaalde mate van rechtszekerheid te bieden. Dit kan worden bereikt door in de verordening een norm te stellen of door het stellen van regels omtrent de toelichting of de ruimtelijke onderbouwing. Bij het stellen van regels omtrent de toelichting c.q. de onderbouwing wordt een zorgvuldige afweging nagestreefd voorafgaand aan het op gemeentelijk niveau toelaten van een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling. Bedacht moet worden dat het niet gaat om extra regels of 'overregulering'. De onderwerpen die in de verordening worden geregeld zijn reeds onderdeel van het Omgevingsplan. Het gaat om bekende beleidsthema's. In veel gevallen is ook sprake van 'bestendig beleid' (dat reeds in eerdere provinciale plannen en/of in een verordening is neergelegd). De normen die bij deze thema's horen worden in de verordening, waar mogelijk, nog helderder en objectiever geformuleerd zodat het mogelijk is deze normen bij het opstellen van bestemmingsplannen over te nemen of het voorgeschreven afwegingskader in acht te nemen. Bij het 'vertalen' van de beleidsdoelen uit het Omgevingsplan in de verordening is getracht zoveel mogelijk 'beleidsneutraal' te werken. Daarmee wordt bedoeld dat niet is beoogd beleidswijzigingen ten opzichte van het Omgevingsplan door te voeren. Naar zijn aard is een verordening echter een product van wetgeving waaraan, vanuit het rechtszekerheidsbeginsel, hoge eisen worden gesteld. Op onderdelen kent de verordening dan ook een meer exacte formulering en een verfijning van in het Omgevingsplan opgenomen beleidsteksten. Voor een juridisch sluitende regeling is het ook noodzakelijk een vrij uitgebreide lijst van definities (begripsbepalingen) op te nemen voor in de verordening gehanteerde begrippen. Deze lijst is opgenomen in hoofdstuk 1. - Geen 'overregulering'  - Slechts een select aantal onderdelen uit het Omgevingsplan is geregeld in de verordening. Wat de regeling van de ecologische hoofdstructuur betreft is bovendien sprake van een wettelijke verplichting (ontwerp Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, eerste aanvulling). Het gehele Omgevingsplan houdt zijn betekenis voor het provinciale ruimtelijke beleid. Van gemeenten wordt een loyale bijdrage verwacht aan de uitvoering van de beleidsdoelen van het plan, ook ten aanzien van die onderdelen van het plan die niet in de verordening zijn opgenomen. Verder streeft de provincie naar realisering van beleidsdoelen met de inzet van andere instrumenten. Daartoe wordt verwezen naar de inhoud van het Omgevingsplan. - Provinciale belangen  - De wetgever heeft bewust niet gekozen voor een duidelijke definitie van rijks-, provinciale of gemeentelijke belangen in de ruimtelijke ordening. Dit betekent dat een zekere mate van vrijheid bestaat voor het provinciaal bestuur om te beoordelen of de behartiging van een bepaald belang op provinciaal niveau dient plaats te vinden. De keuze voor behartiging van een bepaald belang zal uiteraard zorgvuldig dienen plaats te vinden en moet steeds worden gemotiveerd. In verband hiermee heeft, vooraf, overleg plaatsgevonden met de betrokken andere bestuursorganen en is bij de voorbereiding aan een ieder gelegenheid geboden opmerkingen naar voren te brengen. Bij de totstandkoming van de Wro (parlementaire behandeling van het wetsvoorstel) is de vraag naar het onderscheid in rijks-, provinciale en gemeentelijke belangen aan de orde gesteld. Hierna volgt een toelichtende tekst uit de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel (Wro) die inzicht geeft in de bedoeling van de wetgever. "Het zijn politieke, sociaaleconomische en maatschappelijke opvattingen die op enig moment bepalen of de behartiging van een bepaalde waarde, een bepaald belang op het gemeentelijke, provinciale of rijksniveau dient te geschieden of op welk van die drie niveaus een maatschappelijke opgave het meest adequaat kan of moet worden aangepakt. Een belangrijk ordeningsbeginsel in de moderne rechtsstaat is dat maatschappelijke belangen in eerste instantie op het meest nabije niveau worden behartigd, totdat is vastgesteld dat een adequate belangenbehartiging op dat schaalniveau niet langer verantwoord is omdat de belangen het lokale niveau overstijgen en een effectieve en evenwichtige afweging van de betrokken openbare belangen alleen op een hoger bestuurlijk schaalniveau kan plaatsvinden. En dat beginsel geldt ook op het terrein van de ruimtelijke ordening. In de Nota Ruimte is dit kernachtig verwoord met 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. In de ruimtelijke bestuurstraditie, opgebouwd tijdens de afgelopen decennia, hebben de drie overheidsniveaus vanuit dit beginsel beleid gevoerd. De vele streekplannen van de afgelopen decennia laten zien dat de provinciale besturen naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene begrip 'provinciaal belang' aan te geven voor welke vraagstukken de afzonderlijke provincies zich verantwoordelijk achtten en, afhankelijk van 'de gewichten' in de planteksten, aan te geven welke beleidsinstrumenten zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen. Daarbij kan het gaan om regionale bedrijfsterreinen, grote woningbouwlocaties, infrastructuur, natuur en landschappen of regionale milieuvoorzieningen, zoals stortplaatsen, vuilverbrandingsovens en rioolwaterzuiveringsinstallaties. Ik ga ervan uit dat provinciale staten onder vigeur van de nieuwe Wro op diezelfde lijn zullen doorgaan". "Of een onderwerp van zorg door de provincie of het Rijk wordt opgepakt en of de Wro-bevoegdheden zullen worden ingezet, is volgens het wetsvoorstel in eerste en laatste instantie een besluit dat door het desbetreffende democratisch gekozen overheidsorgaan wordt vastgesteld of waarop dat orgaan een democratische controle uitoefent". (Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28916, C, pag. 3 en 4) Zoals hiervoor onder "het waarom van de verordening" reeds is aangegeven zijn de onderwerpen die in deze verordening worden geregeld als van 'provinciaal belang' aangemerkt. Structuur van de verordening en werkingsgebied. Wat de inhoud van de verordening betreft is, zoals hiervoor reeds aangegeven, de tekst van het Omgevingsplan leidend geweest. Bij het converteren van beleidstekst naar verordening moesten echter ook verschillende inhoudelijke en instrumentele keuzes worden gemaakt. In de verordening zijn onder meer de volgende structuurbepalende elementen te onderscheiden: a. Bij bepaalde onderwerpen (zoals onderdelen van de regeling voor intensieve veehouderij) worden directe kwantitatieve normen gesteld: sommige ontwikkelingen (op bepaalde locaties) mogen niet worden toegelaten of worden begrensd in m² of hoogte in meters of aantal (kampeermiddelen); b. Voor bepaalde gebieden wordt een opdracht gegeven voor het aanwijzen van een (primaire) bestemming (waterstaatswerken / natuur); c. In veel gevallen worden kwalitatieve normen gesteld volgens een 'ja, mits'-benadering. Bepaalde vormen van grondgebruik mogen worden toegelaten indien de plantoelichting voldoet aan bepaalde motiveringseisen, met als doel: ontwikkelen met kwaliteit. d. Bij het opstellen van het voorontwerp is in belangrijke mate het principe van 'eerbiedigende werking' gehanteerd voor gevestigde rechten en belangen. Bestaande rechten worden in belangrijke mate gerespecteerd. Dit betekent dat de verordening in de eerste plaats betekenis heeft voor nieuwe situaties. In verschillende onderdelen van de verordening zijn combinaties te vinden van de onder a t/m d genoemde elementen. De verordening bevat regels zoals bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1 Wro. Vooralsnog is er geen noodzaak tot het stellen van regels zoals bedoeld in artikel 4.1, derde lid van de Wro (zogenaamde 'bevriezende regels'). De verordening geldt voor het grondgebied van de provincie Zeeland. Ingevolge artikel 4.1 van de Wro kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een gedeelte van het grondgebied van de provincie. Verschillende artikelen of onderdelen daarvan gelden slechts voor specifiek aangegeven gebieden. In artikel 1.2.5 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is voorgeschreven dat de verordening een geometrische plaatsbepaling bevat van het werkingsgebied. De kaarten bij de verordening bevatten deze plaatsbepaling. Voorts wordt de verordening langs elektronische weg vastgelegd overeenkomstig de daarvoor geldende regels (IMRO en STRI). Delegatie aan gedeputeerde staten (GS). Ingevolge het bepaalde in artikel 4.1 Wro kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld. Op grond hiervan kan in de verordening aan GS bevoegdheid worden gegeven tot nadere regeling. In de verordening wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt bijvoorbeeld voor het aanpassen van de begrenzing van gebieden en het wijzigen van kaarten. Het betreft in deze gevallen een praktische regeling voor aanpassing, betrekking hebbend op een gebied van beperkte omvang. Per geval zal worden bezien welke voorbereidingsprocedure daarbij zal worden gevolgd. In ieder geval zal overleg met de gemeenten plaatsvinden. Voor belangrijke wijzigingen, die betrekking hebben op een groter gebied, zal de reguliere procedure voor herziening van de verordening worden doorlopen. Voorbereidingsprocedure. Het ontwerp van de PRV is bekendgemaakt in de Staatscourant, de PZC en de huis-aan-huis bladen. Tevens is het ontwerp langs elektronische weg bekendgemaakt via plaatsing op de website 'zeeland.nl' en 'ruimtelijke plannen.nl'. Vanaf 29 maart t/m 9 mei 2012 is een ieder in de gelegenheid gesteld schriftelijke opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen. Een overzicht van ingekomen opmerkingen en een reactie daarop is opgenomen in de antwoordnota die tezamen met de verordening is vastgesteld. Gevolgen voor gemeenten en weergave van door gemeenten ingebrachte reacties op de ontwerpverordening. Lasten voor burgers, bedrijven en instellingen. Over het ontwerp van de verordening heeft op 10 april 2012 bestuurlijk overleg plaatsgevonden met de Vereniging van Zeeuwse gemeenten (portefeuillehoudersoverleg ruimtelijke ordening en volkshuisvesting). Over het ontwerp is bovendien advies gevraagd aan de Provinciale Commissie Omgevingsbeleid (PCO). De Vereniging van Zeeuwse gemeenten is tevens lid van de PCO. Verwezen wordt naar het advies van de PCO d.d. 31 mei 2012 (PCO-92). Zie verder hierboven onder het kopje "Voorbereidingsprocedure". Een principe dat in de verordening in belangrijke mate wordt gehanteerd is de zogenaamde 'eerbiedigende werking' voor gevestigde belangen (rechtsposities). Dit betekent dat de verordening in de eerste plaats betekenis heeft voor nieuwe situaties en dat bestaande rechten worden gerespecteerd. In de verordening zijn geen 'bevriezende regels' opgenomen zoals bedoeld in artikel 4.1, derde lid Wro. Aan gemeenten wordt ook een ruime periode gegund voor aanpassing van bestemmingsplannen aan de verordening. Een schoksgewijze verandering van rechtsposities wordt niet beoogd. Voor enkele onderdelen is voorzien in overgangsrecht (bepaling over projecten in het kader van ruimte voor ruimte en het experiment boerenerven; deze bepaling was reeds onderdeel van de provinciale ruimtelijke verordening Zeeland alsmede een bepaling voor neventakken intensieve veehouderij). Verder worden in diverse artikelen 'maximale grenzen' aangegeven. Het gemeentebestuur heeft hierbij de vrijheid een keuze te maken of men zover wil gaan als de verordening toelaat. Zoals hiervoor in de inleiding reeds is aangegeven geldt primair dat een bestemmingsplan dat in de verordening aangegeven grenzen niet overschrijdt, niet behoeft te worden aangepast. De in artikel 3.1 opgenomen hardheidsclausule is tenslotte het sluitstuk waarmee, in bijzondere omstandigheden, een te rigide werking van de bepalingen van de verordening kan worden voorkomen. Daar waar vigerende bestemmingsplannen (nog) niet voldoen aan de bepalingen van de verordening is aanpassing van deze plannen noodzakelijk. Dit vloeit immers voort uit het bepaalde in artikel 4.1, tweede lid van de Wro. Aan de gemeenten wordt voor deze aanpassing een ruime termijn gegund. Verwezen wordt naar het bepaalde in artikel 3.2 van de verordening. Daarbij moet worden aangetekend dat diverse artikelen ook reeds onderdeel vormden van de provinciale ruimtelijke verordening Zeeland zoals vastgesteld op 29 juni 2010. Ook bij die verordening gold de wettelijke plicht tot aanpassing van bestemmingsplannen. Voor verouderde bestemmingsplannen (waaronder wordt verstaan bestemmingsplannen die vóór 1 juli 2003 onherroepelijk zijn geworden) wordt, wat de aanpassingstermijn betreft, aangesloten bij het bepaalde in artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wro. Dit betekent dat die bestemmingsplannen uiterlijk 1 juli 2013 moeten zijn herzien. Het is gewenst dat bij deze wettelijk verplichte aanpassingsronde ook noodzakelijke aanpassingen, die voortvloeien uit de verordening, worden meegenomen. Uit het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de verordening niet leidt tot significante extra lasten voor de gemeentebesturen in Zeeland of voor burgers, bedrijven en instellingen. Doorwerking. In het overleg over de voorbereiding van bestemmingsplannen en projectbesluiten dat ingevolge het Besluit ruimtelijke ordening met provinciale diensten moet plaatsvinden, zal van provinciezijde aandacht worden besteed aan de vraag of het desbetreffende voorontwerp in strijd is met provinciaal beleid. Daarbij kan ook de vraag in beschouwing worden genomen of de plantoelichting of de ruimtelijke onderbouwing voldoet aan gestelde motiveringseisen. Ingeval, naar het oordeel van de provincie, geen of onvoldoende rekening wordt gehouden met een vooroverlegreactie en vervolgens een ontwerpbestemmingsplan of ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd dat in strijd moet worden geacht met het provinciaal belang kunnen GS een zienswijze indienen met als doel dat het plan of het besluit alsnog in overeenstemming wordt gebracht met het provinciale beleid. Indien de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan de zienswijze niet of niet volledig overneemt kunnen GS een reactieve aanwijzing geven of beroep instellen bij de bestuursrechter. Verder kunnen ook andere belanghebbenden zo nodig zienswijzen inbrengen en beroep instellen. In het uiterste geval kan de provincie zo nodig zelf een bestemmingsplan(herziening) vaststellen (inpassingsplan).