Type plan: bestemmingsplan
Naam van het plan: Buitengebied West, Mussenkampseweg 32
Status: ontwerp
Plan identificatie: NL.IMRO.0246.865BUWBPMUSSENKW32-on01

2.4 Provinciaal beleid

2.4.1 Streekplan
Op 29 juni 2005 is het Streekplan Gelderland 2005 door Provinciale Staten vastgesteld. In het vastgestelde streekplan ligt de locatie Heidebeek in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en het 'Multifunctioneel platteland' en in dat laatste ligt ook de locatie ‘s Heerenhof.
Door de aanpassing van de EHS in 2009 is het overgrote deel van het 'Multifunctioneel platteland' op de locatie Heidebeek komen te vervallen.
   
Heidebeek en de EHS vastgesteld door PS juli 2009. Bron: provincie Gelderland
 
Heidebeek en 's Heerenhof volgens de 'Beleidskaart ruimtelijke structuur'. Bron: provincie Gelderland
 
In het Streekplan wordt gesteld:
de EHS is sterk ruimtelijk structurerend en bepalend voor de ruimtelijke kwaliteit op provinciaal niveau. Ze maakt daarom onderdeel uit van het groenblauwe raamwerk. Het hoofddoel van het ruimtelijk beleid voor de EHS is het bijdragen aan een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden en natuurrijke cultuurlandschappen door bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige bijzondere ruimtelijke waarden en kenmerken.
 
Binnen de ecologische hoofdstructuur geldt de “nee, tenzij”-benadering. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.
 
Om te kunnen bepalen of de wezenlijke kenmerken en waarden van een gebied significant worden aangetast, moet het bevoegde gezag erop toezien dat hiernaar door de initiatiefnemer onderzoek wordt verricht. Om een zorgvuldige afweging te kunnen maken, zal de provincie de te beschermen en te behouden wezenlijke kenmerken en waarden per gebied specificeren. De te beschermen en te behouden wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS zullen in 2005/2006 als streekplanuitwerking worden vastgesteld (zie paragraaf 4.4: streekplanuitwerking Provinciale kernkwaliteiten en omgevingscondities). In deze streekplanuitwerking zullen de ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische kenmerken worden weergegeven, die een rol spelen bij ruimtelijke afwegingen in het groenblauwe raamwerk en de waardevolle landschappen ter bepaling van mitigatie, compensatie, saldering en kwalitatieve verbetering.
Bestemmingsplanwijzigingen die leiden tot aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de EHS-natuur kunnen door GS alleen worden goedgekeurd als – naast het ontbreken van reële alternatieven en de aanwezigheid van redenen van groot openbaar belang – aantoonbaar in hetzelfde bestemmingsplan voorzieningen worden getroffen waarmee de schade zoveel mogelijk wordt beperkt door mitigerende maatregelen. Compensatie van de resterende schade dient plaats te vinden in hetzelfde bestemmingsplan of in gekoppelde bestemmingsplannen.
 
Masterplan JMEO
Het ‘Masterplan JMEO’ voor de locatie Heidebeek heeft consequenties voor provinciale belangen, maar is lokaal van aard. Het plangebied is gelegen binnen de aangewezen Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De in geding zijnde provinciale belangen zijn gelegen in het realiseren en beschermen van de EHS. 
  • Realiseren Het ‘Masterplan JMEO’ Heidebeek grijpt enerzijds in, in de aangewezen, maar nog niet gerealiseerde EHS, maar geeft anderzijds daar ook invulling aan. Het is belangrijk hier de juiste afwegingen te maken, waarbij de realiseringstermijn van de EHS (vrijwillige realisatie voor 2018) afgewogen moet worden tegen het te behalen resultaat.  
  • Beschermen Een klein deel van het bestaande bos-/natuurgebied wordt aangetast en dat is in strijd met de bescherming. Daar tegenover staat dat het plan de centrale beek weer hersteld wordt.
Motie ChristenUnie, CDA en PvdA
Tijdens de vergadering van Provinciale Staten betreffende de aanpassing van de Begrenzing EHS is een motie aangenomen die het college van Gedeputeerde Staten verzoekt: "Na uitwerking van de plannen van ‘Jeugd Met Een Opdracht’ en vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan de begrenzing van de EHS om ecologische redenen aan de nieuwe situatie aan te passen.”
 
Deze motie geeft ruimte om op lokaal niveau van de EHS af te wijken. Uiteraard is dit geen vrijbrief, maar biedt wel ruimte voor aanpassing van de EHS. In het ‘Masterplan JMEO’ wordt daar op bescheiden en gepaste wijze gebruik van gemaakt.
 
's Heerenhof
Het plan ’s Heerenhof heeft geen directe consequentie voor provinciale belangen.
2.4.2 Ruimtelijke verordening
De Ruimtelijke Verordening Gelderland (vastgesteld door de Provinciale Staten op 15 december 2010) stelt in Hoofdstuk 15, artikel 19 ten aanzien van de EHS het volgende:
 
19.1
In een bestemmingsplan worden in een gebied gelegen binnen de EHS geen bestemmingen toegestaan waardoor de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied, zoals aangegeven in de streekplanuitwerking “Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse ecologische hoofdstructuur” en het Waterplan Gelderland 2010 - 2015, welke zijn opgenomen als bijlage 4 en bijlage 10 bij deze verordening, significant worden aangetast. De geometrische plaatsbepaling van deze gebieden is vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9925.PV00003-0003 en is verbeeld op de bij deze verordening behorende kaart EHS.
 
19.2.1
In afwijking van 19.1 kan een bestemmingsplan activiteiten, die mede tot doel hebben de kwaliteit van de EHS te verbeteren, mogelijk maken, voor zover door die activiteiten, blijkens een in provinciale of (inter)gemeentelijke structuurvisie vastgelegde integrale gebiedsvisie in onderlinge samenhang of in samenhang met activiteiten in een ander bestemmingsplan:  
  1. de kwaliteit van de EHS verbetert, waarbij de oppervlakte van de EHS gelijk blijft of toeneemt; of
  2. het areaal van de EHS wordt vergroot, ter compensatie van het gebied dat door de activiteiten verloren is gegaan, indien daarmee een beter functionerende EHS ontstaat.
19.2.2
Het bestemmingsplan als bedoeld in 19.2.1 bevat in de toelichting een verantwoording van de aard, wijze en tijdstip van realisatie van de kwaliteits- of kwantiteitswinst.
 
19.3 Ontheffing Natuur
Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in 19.1 voor bestemmingen in EHS-gebied met de functie "Natuur", indien er geen reële alternatieven zijn, er sprake is van redenen van groot openbaar belang, de negatieve effecten door mitigatie zoveel mogelijk worden beperkt en de overblijvende negatieve effecten worden gecompenseerd. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt een verantwoording opgenomen omtrent de aard van de mitigerende of compenserende maatregelen, de begrenzing van het compensatiegebied en de wijze waarop de compensatie is verzekerd.
2.4.3 Saldobenadering EHS
In het afwegingskader voor de EHS worden plannen afzonderlijk beoordeeld. Om een meer ontwikkelingsgerichte aanpak te bevorderen kan hiervan worden afgeweken door op gebiedsniveau een “nee, tenzij”-afweging te maken. Dit kan wanneer een aantal plannen of projecten in één ruimtelijk plan wordt ingediend, gericht op de per saldo verbetering van de kwaliteit en/of kwantiteit van de EHS op gebiedsniveau. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als in combinatie met andere ruimtelijke ingrepen tevens een fysieke barrière in de EHS wordt opgeheven. Door middel van de saldobenadering kan een meer aaneengesloten EHS worden verkregen of kunnen EHS-gebieden beter met elkaar worden verbonden. Door ruimtelijke ingrepen op gebiedsniveau met elkaar in verband te brengen, kunnen functies of activiteiten elders in de EHS of daarbuiten betere ontwikkelingsmogelijkheden krijgen.
Deze benadering is alleen toepasbaar als:
  1. De combinatie van bestemmingswijzigingen binnen één ruimtelijke visie wordt gepresenteerd;
  2. Er een onderlinge samenhang bestaat tussen de betreffende plannen;
  3. In de toelichting bij een bestemmingsplan een verantwoording van de aard, de wijze en het tijdstip van realisatie van de kwaliteits- of kwantiteitswinst wordt opgenomen.
Let wel: bij het toepassen van de saldobenadering gaat het om projecten die niet van groot openbaar belang zijn. Daarom ligt er een grote verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer om substantiële winst in oppervlakte, kwaliteit en samenhang van de EHS te realiseren. Bij compensatie gaat het om projecten van zwaarwegend maatschappelijk belang. Daar moet in principe de compensatie plaatsvinden inclusief de kwaliteitstoeslag volgens het daarvoor geldende principe.
Zowel bij de toepassing van het compensatiebeginsel als bij de saldobenadering geldt dat aantoonbaar in hetzelfde bestemmingsplan voorzieningen worden getroffen waarmee de schade zoveel mogelijk wordt beperkt door mitigerende maatregelen. Compensatie van de resterende schade dient plaats te vinden in hetzelfde bestemmingsplan of in gekoppelde bestemmingsplannen; mitigatie en compensatie maken deel uit van het plan, de eventuele daarmee samenhangende meerkosten van de activiteit dienen in het plan te zijn verdisconteerd (veroorzakersbeginsel). Het besluit over de compensatie is daarmee gekoppeld aan het te nemen besluit over de ingreep. Indien over de compensatie in een ander kader wordt besloten dan over de ingreep kan eerst met de uitvoering worden begonnen nadat ten minste het compensatiebesluit onherroepelijk is geworden.
2.4.4 Afwegingsschema Ruimtelijke ingreep in de EHS
In het kader van de ruimtelijke procedure moet het afwegingsschema Ruimtelijke ingreep in de EHS doorlopen worden.
 
Afwegingsschema
 
Uit de planbeoordeling blijkt dat er met voldoende compensatie een mogelijkheid ligt om het plan inpasbaar binnen het EHS-beleid te maken.
2.4.5 Compensatieregeling
2.7.10 Natuur- en boscompensatie
Als er sprake is van compensatie dient te worden gecompenseerd op een locatie die in beeld komt in provinciale of lokale groenplannen, zoals het Natuurbeheerplan of een landschapsontwikkelingsplan. We achten hiervoor onder meer ecologische verbindingszones geschikt. De compensatie vindt plaats binnen de gemeente of een aangrenzende gemeente en is 100, 133 of 166% van het onttrokken perceel groot, afhankelijk van de ontwikkeltijd van de natuur. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het vastleggen van natuur- en bosverlies en de natuur- en boscompensatie in het bestemmingsplan en privaatrechtelijke overeenkomsten. Gemeenten dienen bij de vaststelling van een bestemmingsplan natuur- en boscompensatie te hebben geregeld. Dit kan in hetzelfde of een ander gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan plaatsvinden. Wanneer fysieke compensatie redelijkerwijs niet of maar gedeeltelijk mogelijk is en/of leidt tot onaanvaardbare procedurele vertragingen, kan gedeeltelijke of gehele financiële compensatie plaatsvinden. Bij financiële compensatie staat de gemeente garant voor de fysieke compensatie op termijn.
Op andere plaatsen waar het provinciaal beleid voor de EHS wordt verwoord (o.a. de Streekplanuitwerking EHS) wordt gesproken over ‘maatschappelijk belang’. Dit is een ruimer begrip dan ‘openbaar belang’.
 
De Streekplanuitwerking voor de EHS geeft het volgende afwegingskader weer: Gedeputeerde Staten beschouwen een ruimtelijke ingreep waarvoor een bestemmingsplan moet worden aangepast als een significante aantasting van kernkwaliteiten en omgevingscondities wanneer deze kan leiden tot de volgende effecten:  
  • Een vermindering van areaal en kwaliteit van bestaande natuur-, bos- en landschapselementen en gebieden die zijn aangewezen voor nieuwe natuur en agrarische natuur.
  • Een vermindering van de uitwisselingsmogelijkheden voor planten en dieren in verbindingszones en tussen de verschillende leefgebieden in de overige delen van de EHS. In het bijzonder de vrije verplaatsing van herten en wilde zwijnen binnen het gehele bos- en natuurgebied van de Veluwe Een vermindering van de kwaliteit van het leefgebied van alle soorten waarvoor conform de Flora en faunawet bij ruimtelijke ontwikkelingen een ontheffing vereist is en als zodanig worden genoemd in de AmvB Vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora en Faunawet.
  • Een vermindering van het areaal van de grote natuurlijke eenheden (aaneengeslotenheid).
  • Een belemmering voor het verloop van natuurlijke processen in de grote eenheden. • Een verstoring van de natuurlijke morfologie, waterkwaliteit, watervoering en verbondenheid met het landschap van HEN-wateren.
  • Een verandering van de grond- en oppervlaktewater-omstandigheden (kwaliteit en kwantiteit) die de voor de natuurdoeltypen gewenste grond- en oppervlaktewater situatie (verder) aantast.
  • Een verhoging van de niet gebiedseigen geluidsbelasting in stiltebeleidsgebieden en stiltegebieden (in geval de norm van 40 decibel wordt overschreden). Gedeputeerde Staten maken op bovenstaande een uitzondering voor ondergeschikte uitbreidingen van bestaande functies wanneer deze uitbreidingen een gering effect hebben op bovenstaande kernkwaliteiten en omgevingscondities. In het kader van het vooroverleg van het bestemmingsplan Buitengebied 2007 is ten aanzien van deze locatie geen opmerkingen geplaatst ten aanzien van de EHS.
Gedeputeerde Staten maken op bovenstaande een uitzondering voor ondergeschikte uitbreidingen van bestaande functies wanneer deze uitbreidingen een gering effect hebben op bovenstaande kernkwaliteiten en omgevingscondities.
 
In het kader van het vooroverleg van het bestemmingsplan Buitengebied 2007 is ten aanzien van deze locatie geen opmerkingen geplaatst ten aanzien van de EHS.
Bron: Streekplan hoofdstuk 2.7.10. Natuur –en boscompensatie
2.4.6 Ontwerp Natuurbeheerplan 2011
Hieronder is het ontwerp van het Natuurbeleidsplan 2011 weergegeven. Ondanks dat dit nog niet is vastgesteld, geeft het wel de intenties van de provincie voor het natuurbeheer weer.
 
Ontwerp Natuurbeheerplan Gelderland 2011. Bron: provincie Gelderland
 
Voor de roze gebieden geldt (1.1 Algemene beschrijving):
Gronden met een intensief agrarisch verleden die een natuurbestemming krijgen, hebben meestal niet van de ene op de andere dag natuurwaarden. Hiervoor is eerst een omvormingsbeheer (verschraling) nodig of inrichting, zoals het afvoeren van de voedselrijke bouwvoor of bosaanplant. Dit kan vaak niet meteen. Vaak is er wel al aangepast beheer nodig. Om deze gronden met een natuurbestemming toch op de kaart te kunnen zetten is er het beheertype ‘nog om te vormen naar natuur’. Hiermee is voor het beheer en beleid inzichtelijk waar en hoeveel natuur nog omgevormd of ingericht moet worden.
2.4.7 Wateren van ecologische waarde
Een aantal wateren in Gelderland heeft een zeer hoge ecologische waarde. Het provinciale beleid is gericht op bescherming van deze wateren.
In het beleid worden twee typen ecologisch belangrijk water onderscheiden:  
  • HEN-water: water van het hoogst ecologische niveau. Het benadert de meest een natuurlijke situatie. De provincie wil die ecologische waarde beschermen en eventuele negatieve beïnvloeding terugdringen.
  • SED-water: water met een specifiek ecologische doelstelling. Deze kennen enige menselijke beïnvloeding, maar hebben een ecologische waarde of kunnen die door een relatief geringe inspanning krijgen. De meest natuurlijke situatie ligt voor deze wateren echter niet in het verschiet. De provincie wil vooral de natuurwaarden herstellen en beschermen.
Planologische bescherming
In een aantal gebieden is het essentieel dat de ecologisch waardevolle wateren (met name HEN-wateren) ruimtelijk met elkaar verbonden zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Havikerwaard, de beken bij Winterswijk en Lichtenvoorde, de Veluwe en Beek-Ubbergen. Hier moet de samenhang tussen landschap, grondgebruik en de wateren gewaarborgd blijven. Verstedelijking, verblijfs- en/of intensieve dagrecreatie mogen die samenhang niet doorsnijden.
 
Bestemmingsplannen
Een van de speerpunten van het Waterplan is dat HEN-wateren vanaf 2008 zijn vastgelegd in bestemmingsplannen. Bescherming tegen watervervuiling in bestemmingsplannen is vermoedelijk niet meer nodig, omdat er al op een andere manier tegen vervuiling wordt beschermd. De bescherming tegen ‘rode ontwikkelingen’, bijvoorbeeld gebouwen, blijft wel nodig.
2.4.8 Beschermingszone HEN-wateren
In het WHP3 (waterhuishoudingsplan) was de functie ‘beschermingszone HEN-wateren’ opgenomen. Deze beschermingszones blijken niet effectief voor het beperken van de effecten van mest.
Daarbij is in de planperiode van WHP3 het 'Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij' van kracht geworden. Naar verwachting biedt dit in de praktijk voldoende bescherming tegen gewasbeschermingsmiddelen. Voor nutriënten volgt de provincie het generieke beleid voor mest. In een aantal gevallen worden innovatieve nutriënten-pilots uitgevoerd. Met de herbegrenzing van de EHS vallen de HEN-wateren volledig binnen de EHS.
Om deze redenen is in het kader van de Streekplanuitwerking ‘Herbegrenzing EHS’ besloten deze beschermingszones te laten vervallen. Van de gemeenten wordt wel gevraagd in het bestemmingsplan uit werken hoe in vulling te geven aan het ‘nee, tenzij-principe’ voor de HEN-wateren. ‘Nee, tenzij’ wil zeggen dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en sprake is van redenen van groot openbaar belang.
Bron: Waterplan Gelderland 2010-2015 blz. 85
2.4.9 Conclusie
Enerzijds is de ontwikkeling Heidebeek strijdig met het vastgestelde provinciale beleid, maar de daarbij aangenomen motie biedt ruimte om hiervan af te wijken. Anderzijds biedt de ontwikkeling Heidebeek mogelijkheden tot vrijwillige realisatie en compensatie van de EHS en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
Op basis van de Ruimtelijke verordening is geen ontheffing noodzakelijk, omdat voldoende wordt gecompenseerd (uitspraak provincie Gelderland, datum: 29 maart 2011).