Graauw en Paal

1.1 Actualiseringsopgave bestemmingsplannen

Voor de kernen Graauw en Paal wordt een ruimtelijk plan vastgesteld in de vorm van een beheersverordening. Het vorige bestemmingsplan dateert uit 2006 (met een herziening uit 2008). Volgens de wettelijke regelingen is het nodig na tien jaar opnieuw een bestemmingsplan of een beheersverordening vast te stellen. Voor Graauw en Paal is gekozen voor het instrument beheersverordening. In hoofdstuk 4 is de onderbouwing van de keuze voor de beheersverordening beschreven.

1.2 Bestemmingsplan Graauw en Paal (2006)

Opzet bestemmingsplan Graauw en Paal (2006)

Het bestemmingsplan Graauw en Paal uit 2006 kent een opzet die destijds heel gebruikelijk was.

• Het plan bestond uit het zorgvuldig vastleggen, intekenen en regelen van de bestaande situatie.
• Het plan bood ruimte voor nieuwe ontwikkelingen. Hiervoor kon het bestemmingsplan voor uiteenlopende ontwikkelingen en deelgebieden worden uitgewerkt of gewijzigd. Tevens waren afwijkingen mogelijk. Dit zou via afzonderlijke procedures verlopen in combinatie met het voortijdig verrichten van onderzoek en toetsing aan specifieke regels.
• Ondergeschikte ontwikkelingen zijn direct toegestaan.

Plangebied

De delen van het bebouwd gebied en aangrenzende gronden die voor agrarisch, recreatie of natuur in gebruik zijn, maakten deel uit van het plangebied (zie figuur 1.1 en 1.2).

Figuur 1.1 Kaart bestemmingen Graauw uit het bestemmingsplan Graauw en Paal (2006)

Figuur 1.2. Kaart bestemmingen Paal uit het bestemmingsplan Graauw en Paal (2006)

1.3 Verordeningsgebied

Het verordeningsgebied omvat de beide kernen Graauw en Paal, zoals weergegeven op de verbeeldingen en de figuren 1.3 en 1.4, met uitzondering van het adres Meloweg 2a in Graauw, waarvoor inmiddels een afzonderlijk bestemmingsplan geldt. Ook de Zandbergsestraat 1 in Graauw is buiten de verordening gehouden in verband met concrete plannen voor dit perceel. De wijzigingsboevoegdheden voor de aangewezen wijzigingsgebieden vervallen, omdat deze niet passen binnen het kader van een beheersverordening. Deze verordening gaat voornamelijk uit van behoud van de bestaande situatie. Ook is er bij de 1e herziening van het bestemmingsplan Graauw en Paal een aanpassing van de bestemming doorgevoerd voor Dorpsplein 7 in Graauw. Voor deze verordening zijn de genoemde aanpassingen verwerkt in de oorspronkelijke plankaarten behorende bij het bestemmingsplan Graauw en Paal (bijlage 1 en 2 bij de regels van deze verordening).

Figuur 1.3. Verordeningsgebied - besluitvlak Graauw

Figuur 1.4. Verordeningsgebied - besluitvlak Paal

1.4 Geldende regeling

In het verordeningsgebied zijn de volgende planologische regelingen van toepassing.

Naam ruimtelijk plan			plantype	Vastgesteld
Graauw en Paal			bestemmingsplan	2006
Graauw en Paal 1H			bestemmingsplan	2008
Plannen die buiten de beheersverordening blijven
Woning Meloweg 2a			bestemmingsplan	2012

1.5 Leeswijzer

Deze toelichting op de beheersverordening is als volgt opgebouwd.

• Hoofdstuk 2 beschrijft het instrument beheersverordening en de instrumenten die in aanvulling op de verordening beschikbaar zijn voor het beheer van het Graauw en Paal.
• Hoofdstuk 3 gaat over de onderbouwing van de keuze voor het instrument beheersverordening voor Graauw en Paal, de uitgangspunten waarop de beheersverordening is gebaseerd en de toelichting op de inhoud van de verordening. Tevens is ingegaan op handhaving.
• Hoofdstuk 4 bevat het onderzoek naar de relevante beleidskaders en de toepasselijkheid daarvan op de verordening en het onderzoek naar de omgevingsaspecten die bij de totstandkoming van de verordening zijn betrokken en beoordeeld.

2.1 Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van de beheersverordening als instrument. Ook wordt aandacht besteed aan de instrumenten waarmee – naast de beheersverordening – het ruimtelijk beheer van het verordeningsgebied kan worden ingevuld.

2.2 De beheersverordening

Noodzaak: actualiseringsverplichting Wro

Op basis van artikel 3.1 van de Wro dient de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast te stellen, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen.

De gemeenteraad kan in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geschiedt tevens langs elektronische weg.

Bestanddelen beheersverordening 

De beheersverordening bevat regels voor het beheer van het verordeningsgebied en voor het vastleggen van de bestaande situatie. De beheersverordening wordt digitaal opgesteld en voldoet daarmee aan de wettelijke verplichting van de Besluit ruimtelijke ordening. Hierdoor kent de beheersverordening de volgende bestanddelen.

• Een verbeelding met daarop aangegeven het gebied waarop de verordening betrekking heeft, met een of meer objecten binnen het gebied, die op de verbeelding zijn aangeven als besluit(sub)vlak.
• Regels die gekoppeld zijn aan het gebied en/of de objecten en die kunnen gaan over gebruiken, bouwen, aanleggen en slopen, binnenplans met een omgevingsvergunning afwijken van de verordening en eventueel overgangsrecht.

De beheersverordening bevat tevens een toelichting waarin de gemaakte keuzen zijn onderbouwd.

Beheersverordening vormvrij

De beheersverordening is een vormvrij instrument. De Wet ruimtelijke ordening bepaalt wel dat de beheersverordening de volgende elementen kan bevatten:

• een verbod om bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder omgevingsvergunning (bijvoorbeeld ter bescherming van bepaalde waarden of belangen);
• een verbod om bouwwerken te slopen zonder omgevingsvergunning (bijvoorbeeld voor cultuurhistorisch waardevolle objecten);
• binnenplanse afwijkingsregels;
• overgangsrecht.

Voor Graauw en Paal bevat de beheersverordening regels voor het gebruik, het bouwen en het afwijken met een omgevingsvergunning alsmede voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden zonder omgevingsvergunning. Voorheen werd dit als aanlegvergunningplicht aangeduid. Het betreft hier gronden met een te beschermen waarde, zoals landschap of archeologie.

Inhoudelijk 

Bestaand gebruik

Een beheersverordening is een beheersregeling voor het bestaand gebruik voor een gebied met een lage dynamiek waarin geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien binnen de planperiode van de verordening (tien jaar). Het begrip 'bestaand' kan zowel 'eng' als 'ruim' worden uitgelegd.

Bestaand gebruik in 'enge zin'

Bij bestaand gebruik in 'enge zin' worden alleen de bestaande feitelijk aanwezige functies en bebouwing vastgelegd. Het gaat daarbij om gebruik en bouwen inclusief hetgeen dat op basis van verleende vergunningen is toegestaan, maar nog niet is gerealiseerd.

Bestaand gebruik in 'ruime zin'

Bij gebruik in 'ruime zin' wordt het vigerende bestemmingsplan als uitgangspunt genomen. Gebruik in 'ruime zin' kan weer worden onderscheiden in een beperkte en een brede variant.

• In de beperkte variant wordt uitgegaan van het bestaande gebruik met de bijbehorende bouwwerken en passend en vastgelegd in het bestemmingsplan waarin nog beperkte uitbreidingsmogelijkheden zijn die al dan niet zijn gerealiseerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de erfbebouwing en beperkte uitbreidingen van het hoofdgebouw.
• In de brede variant kunnen alle nog niet gerealiseerde gebruiks- en bouwmogelijkheden van een bestemmingsplan worden opgenomen.

Keuze beheersverordening Graauw en Paal

Voor de voorliggende beheersverordening Graauw en Paal is gekozen voor de ruime uitleg van bestaand gebruik. In het verordeningsgebied zijn daarom naast het feitelijke bestaande toegestane gebruik ook onbenutte juridisch-planologische gebruiks- en bouwmogelijkheden uit de geldende bestemmingsplannen betrokken en vastgelegd.

Procedureel 

Algemeen

De beheersverordening is een gemeentelijke verordening.

• Er is geen sprake van een wettelijke voorbereidingsprocedure.
• De beheersverordening wordt digitaal vastgesteld.
• Er staat tegen de vaststelling van een beheersverordening geen beroep open.

Aangezien de beheersverordening de bestaande mogelijkheden uit het bestemmingsplan Graauw en Paal overneemt, is er geen sprake van nieuw beleid of van nieuwe inzichten. Vandaar dat gekozen is voor het direct vaststellen van de beheersverordening door de gemeenteraad.

Keuze beheersverordening Graauw en Paal

De beheersverordening is voor de actualiseringsverplichting het geschikte instrument, omdat het juist bedoeld is om de bestaande situatie vast te leggen, terwijl kleinschalige ruimtelijke veranderingen mogelijk blijven, voor zover passend bij een gebied met lage dynamiek.

Voorts zet de gemeente aanvullende instrumenten in om een gebied niet op slot te zetten en binnen het beheer van het gebied aanvaardbare, niet ingrijpende ontwikkelingen mogelijk te maken.

2.3 Aanvullende ruimtelijke instrumenten

Beheersverordening en andere instrumenten

De beheersverordening is één van de beschikbare instrumenten voor het ruimtelijk beheer van Graauw en Paal en kan niet los worden gezien van de andere instrumenten die ook voor het beheer kunnen worden benut. Het gaat daarbij om het volgende.

• het vergunningvrij bouwen;
• de planologische kruimelgevallen;
• omgevingsvergunning voor afwijken van de beheersverordening te voorzien van een ruimtelijke onderbouwing.

Het vergunningvrij bouwen

In bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn gebruiks- en bouwactiviteiten opgenomen waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen twee categorieën van vergunningvrije activiteiten:

• de geheel vergunningvrije activiteiten uit artikel 2 van Bijlage II, die niet binnen een bestemmingsplan of beheersverordening hoeven te passen, zoals aan- of uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, zonnepanelen, vlaggenmasten, erfafscheidingen, nutsgebouwtjes, dakkapellen, antenne-installaties, straatmeubilair, containers voor huisvuil en installaties voor het regelen van het verkeer;
• de activiteiten uit artikel 3 van bijlage II, die alleen vergunningvrij zijn als zij passen binnen een bestemmingsplan of beheersverordening, zoals bouwwerken op het achtererf die hoger zijn dan 5 m, zwembaden bij woningen, openbare speeltoestellen en onder omstandigheden veranderingen aan bouwwerken.

Voor beide categorieën gelden de volgende uitzonderingen:

• vergunningvrij bouwen is niet toegestaan in een gebied dat wegens explosiegevaar of op grond van veiligheidsrisico's onbebouwd moet blijven;
• het aantal woningen mag niet worden veranderd door vergunningvrij bouwen;
• wanneer een gebied archeologische resten bevat is vergunningvrij bouwen over een oppervlakte van meer dan 50 m² niet toegestaan.

Voor de vergunningvrije activiteiten is logischerwijs geen procedure van toepassing. Deze kunnen zonder meer worden uitgevoerd.

Planologische kruimelgevallen

In bijlage II van het Bor zijn ook de zogenaamde planologische kruimelgevallen opgenomen. Het gaat om zogenaamde bijbehorende bouwwerken, die groter zijn dan de vergunningsvrije bouwwerken, infrastructurele en nutsvoorzieningen, antennes tot 40 m, duurzame energie-installaties, evenementen en gebruiksveranderingen binnen de bebouwde kom, inclusief inpandige bouwactiviteiten en toename van woningen in bestaande gebouwen.

De kernen Graauw en Paal zijn op basis van de definitie zoals opgenomen in artikel 1.1.1 onder h van het Bro beide bestaand stedelijk gebied. Voor bestaand stedelijk gebied biedt de kruimelgevallen-
regeling aanzienlijk meer mogelijkheden voor het bouwen en gebruiksverandering dan voor het buitengebied.

Voor de activiteiten die via de kruimelgevallenregeling mogelijk kunnen worden gemaakt geldt de reguliere voorbereidingsprocedure van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit betekent dat er een beslistermijn van 8 weken geldt na ontvangst van de aanvraag. Nadat de vergunning is verleend staat tegen de vergunning bezwaar en beroep open.

Met de kruimelgevallenregeling kan voor meer gevallen een omgevingsvergunning worden verleend. In bestaande gebouwen kunnen bijvoorbeeld ook extra woningen worden toegestaan. De regeling kan ook worden ingezet voor uitbreiding van een bestaand hoofdgebouw. Voorbeelden zijn de vergroting van een supermarkt, bedrijfsgebouw of kantoor. Inmiddels wordt deze regeling vaker toegepast. Het gebruik van gebouwen kan ook worden aangepast, zoals de verandering van een kantoor in een woning of voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarnaast kunnen tijdelijke ruimtelijke situaties, zoals een school of zelfs een winkelruimte voor een periode van tien jaar worden toegestaan.

Bijlage II is per 9 september 2015 verruimd voor bouwwerken met een bouwdeel van ondergeschikte aard of voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw (artikel 4, lid 4). Het gebruik van een gebouw kan al worden gewijzigd voor arbeidsmigranten, sinds de genoemde datum ook voor de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening

Voor - de op dit moment - onvoorziene ontwikkelingen, die niet met de voorgaande instrumenten zijn in te passen, biedt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de mogelijkheid van de beheersverordening af te wijken indien wordt aangetoond dat de beoogde ontwikkeling in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Mocht zich gedurende de looptijd van een plan zodoende een situatie voordoen die niet in de beheersverordening is in te passen, noch met voorgaande instrumenten kan worden toegestaan, zal deze situatie worden beoordeeld in het kader van de gevolgen die de betreffende ontwikkeling voor de ruimtelijke kwaliteit heeft.

Voor het bouwen/gebruiken met een ruimtelijke onderbouwing geldt de uitgebreide voorbereidings-
procedure. Deze procedure omvat een termijn waarin de ontwerpvergunning ter inzage wordt gelegd en een ieder zijn of haar zienswijze kan indienen. De procedure heeft een beloop van 6 maanden. Nadat de vergunning is verleend staat hiertegen direct beroep open.

Toepassing van de instrumenten in aanvulling op de beheersverordening

Bij het opstellen van de beheersverordening is rekening gehouden met de mate waarin bovengenoemde instrumenten kunnen worden ingezet in het verordeningsgebied. Gelet op de mogelijkheden die het vergunningvrij bouwen biedt en met name ook de planologische kruimelgevallen, is ervoor gekozen bepaalde bouw- en gebruiksmogelijkheden niet in de beheersverordening op te nemen.

Bij deze keuze heeft de strekking van het instrument beheersverordening een belangrijke rol gespeeld. Zoals eerder al benoemd, is de beheersverordening bedoeld om de bestaande situatie te beheren. In paragraaf 2.2 (De beheersverordening) is nader uiteengezet op welke wijze de bestaande situatie voor Graauw en Paal is ingevuld. Op het moment dat zich een geval voordoet dat niet als passend binnen de 'bestaande situatie' kan worden beschouwd, kunnen de eerder genoemde alternatieve instrumenten worden ingezet, om die ontwikkeling eventueel mogelijk te maken of te reguleren.

Voorbeelden van activiteiten waarvan wordt verwacht dat deze in het verordeningsgebied van Graauw en Paal wellicht zullen voorkomen, zijn:

• vergunningvrij bouwen van erfbebouwing;
• vergunningvrij bouwen van algemene voorzieningen, zoals vuilcontainers, straatmeubilair, etc;
• gebruiksveranderingen via de kruimelgevallenregeling;
• niet vergunningsvrije algemene voorzieningen via de kruimelgevallenregeling.

Het vergunningvrij bouwen is een wettelijk recht. De gemeente kan hier geen invloed op uitoefenen. Dit is anders voor de activiteiten uit de kruimelgevallenregeling. Deze activiteiten moet de gemeente eerst goedkeuren alvorens deze kunnen worden uitgevoerd.

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de toepassing van deze instrumenten op Graauw en Paal uiteengezet en worden de gemaakte keuzes inzichtelijk gemaakt. Tevens is een toelichting op de regeling opgenomen met aansluitend aandacht voor handhaving.

3.2 Waarom een beheersverordening voor Graauw en Paal

Het geldende bestemmingsplan voor Graauw en Paal is tien jaar oud. Het is gewenst te voldoen aan de wettelijke verplichting een nieuw ruimtelijk plan vast te stellen. Gekozen is voor een beheersverordening, omdat er in het plangebied nauwelijks veranderingen te verwachten zijn. De beheersverordening is het geschikte instrument, omdat het juist bedoeld is om de bestaande situatie vast te leggen, terwijl kleinschalige ruimtelijke wijzigingen mogelijk blijven, voor zover passend bij een gebied met lage dynamiek.

3.3 Opzet beheersverordening Graauw en Paal

4.1 Inleiding

Dit hoofdstuk omvat de resultaten van de uitgevoerde toetsing aan relevante beleids- en omgevingsaspecten (inclusief sectorale wet- en regelgeving). De conclusie is, dat deze aspecten de totstandkoming van de beheersverordening niet in de weg staan.

4.2 Beleidsaspecten

In het kader van deze beheersverordening is getoetst welke beleidsstukken op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau relevant zijn. Gelet op de uitgangspunten van deze beheersverordening, is uitsluitend stilgestaan bij beleid dat eventuele consequenties voor de beheersverordening kan of dient te hebben. Omdat de beheersverordening toeziet op het beheer van de bestaande situaties is een uitgebreidere toetsing niet noodzakelijk.

Rijksbeleid

De juridische regeling uit het geldende bestemmingsplan Graauw en Paal wordt in deze beheersverordening overgenomen. Er zijn in de kernen geen ontwikkelingen die van belang zijn op rijksniveau.

Provinciaal beleid

Het provinciaal beleid richt zich voornamelijk op nieuwe ontwikkelingen. In de geldende bestemmingsplannen zijn al enkele ontwikkelingen direct toegestaan. Die maken ook deel uit van deze beheersverordening. Er is dan ook geen tegenstrijdigheid met het provinciaal beleid, aangezien andere ontwikkelingen buiten het kader van deze verordening blijven.

Gemeentelijk beleid

Voor Graauw en Paal wordt in het gemeentelijk beleid het behoud van de bestaande situatie voorgestaan. Verbeteringen zijn gewenst en worden in de beheersverordening mogelijk gemaakt in navolging van de ruimte die de geldende bestemmingsregelingen bieden.

Meer ingrijpende ontwikkelingen worden in de beheersverordening niet voorzien. Mochten geheel nieuwe initiatieven voor de gronden gelegen binnen de beheersverordening worden ingediend, dan kan daaraan desgewenst worden meegewerkt via toepassing van andere instrumenten, zoals de kruimelgevallenregeling of een nieuw bestemmingsplan voor een locatie.

4.3 Omgevingsaspecten

In het kader van de beheersverordening heeft voor het verordeningsgebied een scan plaatsgevonden van relevante omgevingsaspecten in het gebied. Dit onderzoek is beperkt van aard, omdat de beheersverordening gericht is op instandhouding van de bestaande situatie met de bestaande kwaliteit. Het onderzoek richt zich erop te bepalen of in het gebied vanuit het oogpunt van milieu, natuur, verkeer of water aanleiding bestaat tot het treffen van maatregelen. Hiervoor is een toets uitgevoerd op het voldoen aan wet- en regelgeving.

Archeologie

Het archeologisch erfgoed in de bodem dient te worden beschermd. De kernen Graauw en Paal hebben een lage archeologische verwachtingswaarde. Bovendien richt de beheersverordening zich op behoud van de bestaande situatie en worden nieuwe ontwikkelingen slechts zeer beperkt mogelijk gemaakt. Archeologie vormt daarmee geen relevant aspect voor het opstellen van de beheersverordening.

Bodem

Inzake bodemkwaliteit zijn er geen knelpunten bekend.

Cultuurhistorie

Behoud van karakteristieke panden is gewenst uit cultuurhistorisch oogpunt en vanwege de

belevingswaarde van het dorpsbeeld. In Graauw zijn diverse cultuurhistorisch waardevolle

panden aanwezig, waaronder de Rooms Katholieke kerk (geregistreerd als beschermd

monument) met pastorie en enige langsgevelwoningen uit de jaren twintig van de vorige eeuw met onder andere expressionistische kenmerken en het voormalige gemeentehuis in eclectische stijl. In het bestemmingsplan uit 2006 werd concludeerd dat de waarden echter niet zodanig zijn dat een specifieke bescherming in het bestemmingsplan noodzakelijk is. Cultuurhistorie is daarmee geen relevant aspect voor de beheersverordening.

Ecologie

De ruimte die de geldende bestemmingsplannen bieden, is beperkt. Er zijn geen ontwikkelingen die relevant en nadelig zijn voor de natuurwaarden in het gebied en in de directe omgeving. Nader onderzoek is dan ook niet nodig.

Externe veiligheid

Er zijn geen zaken van externe veiligheid aan de orde.

Geluid

Nieuwbouw van woningen anders dan toegestaan volgens de geldende regelingen is niet voorzien. Vandaar dat onderzoek in het kader van de Wet geluidhinder achterwege kan worden gelaten. Er zijn ook geen specifieke akoestische knelpuntsituaties bekend die zodanig actueel zouden zijn dat maatregelen in het kader van de beheersverordening vereist zijn.

Luchtkwaliteit

Uit andere onderzoeken blijkt dat de luchtkwaliteit in Graauw en Paal zodanig is dat het woon- en leefklimaat goed is. Nieuwe ontwikkelingen zijn niet voorzien. Onderzoek kan achterwege blijven.

Milieu- en geurhinder

De kernen Graauw en Paal huisvesten enkele bedrijven. Deze zijn reeds lange tijd gevestigd en vergroeid met het dorp. Ter plaatse zijn geen milieuknelpunten aan de orde.

Ontsluiting

Het huidige wegenstelsel is toereikend voor de afwikkeling van het verkeer in Graauw en Paal. Er bestaan geen plannen voor aanpassing hiervan.

Parkeren

Ook op parkeergebied doen zich geen tekortkomingen voor. Nieuwe functies zijn in de beheersverordening niet voorzien.

Water

De beheersverordening maakt geen ontwikkelingen mogelijk die relevant zijn voor de waterhuishouding.

Wegverkeerslawaai

Onderzoek naar wegverkeerslawaai blijft achterwege. Er worden geen nieuwe geluidsgevoelige functies geprojecteerd.